受采購人的委托，某政府采購代理機構今年７月就其所需的河床治理項目組織了公開招標。８月初，代理機構及時把專家的推薦意見交給了采購人：Ａ公司以１２０萬元的價格成為此次采購的第一中標人；Ｂ公司和Ｃ公司分別以１２４萬元、１２７萬元的報價成為此次采購的中標候選人。但中標通知書發出后，Ａ公司卻以“物價上漲，沒法以原報價完成該項目”為由，拒絕與采購人簽訂合同。
　　
　　代理機構得知該情況后，便作出了“不予退還Ａ公司１．３萬元投標保證金”的決定，順延Ｂ公司為此次采購的中標人。于是，采購人代表便向代理機構索要不予退還的１．３萬元投標保證金，“……Ａ公司拒絕簽合同的行為直接導致了我們的采購價格從１２０萬元上升到了１２４萬元。這１．３萬元還不夠補償我們單位遭遇的損失……”但卻遭到了代理機構的拒絕。代理機構的理由是，中標人的資金支付屬于國庫集中支付，Ａ公司放棄中標后，對采購人不會造成經濟損失。
　　
　　對代理機構的做法不滿，采購人代表把情況反映到了當地采購辦。隨即，當地采購辦也向代理機構伸出了：“政府采購資金屬于財政性資金，Ａ公司放棄中標后，多花的資金屬于財政性資金。因此，這筆錢應該交給我們財政部門。”
　　
　　那么，這筆不予退還的投標保證金究竟該給誰呢？
　　
　　“具體問題具體分析”
　　
　　采訪中，多數采購人的觀點是這筆不予退還的保證金應歸采購人。其理由是，采購代理機構的招標采購業務是受采購人委托而實施的，投標人的違約行為難免會給采購人的利益帶來損害，如投標人串標、高價圍標等。因此，不予退還的投標保證金應歸采購人所有；但不少代理機構的從業人員卻認為，招標文件是以代理機構為主體對外發布的，投標人對招標公告做出的響應和承諾也都是面向他們的，投標保證金事項的設置也只涉及到招標代理機構與投標人之間的權利和義務關系，投標人未違約，招標代理機構就得退還保證金，投標人違約，就依“約定”不予退還其保證金。這種約定是代理機構和投標人之間的約定，因此，違約后不予退還的保證金當屬代理機構。
　　
　　一些專家的觀點卻是，不予退還的保證金到底給誰應具體問題具體分析。對投標人因暗中作弊或擾亂招標采購工作秩序而不予退還的投標保證金，如果沒有給采購人的采購成本構成實質性影響的，不予退還的保證金應歸采購代理機構所有；對投標人擅自放棄其中標資格而不予退還投標保證金的，如果采購代理機構認為本次招標活動無效而需要重新招標的，那么，不予退還的投標保證金就歸采購代理機構所有，以補償他們的“重復”勞動。而對投標人擅自放棄其中標資格而不予退還投標保證金的，如果采購代理機構認為可以讓第二中標人中標的，這時由于給采購人的采購價構成了實質性侵害，為此，不予退還的投標保證金應歸采購人所有，以彌補其上升的采購成本，上述案例中不予歸還的１．３萬元投標保證金就應該歸采購人。
　　
　　“應作為地方財政收入”
　　
　　對于不予退還的投標保證金，河南省洛陽市政府采購中心的做法是全部上交財政部門。寧夏回族自治區政府采購辦公室主任孟虎說：“投標人的違約行為可能產生的風險是由財政來承擔的，因此，不予退還的投標保證金也應該收歸財政。”
　　
　　山東省煙臺開發區采購辦主任丁敏的觀點與孟虎的看法不謀而合：“政府采購資金都是財政性資金，招標采購代理機構在代理采購業務時，只要是依法代理采購的，無論其最終采購價的高低，其招標采購的最終結果都得由財政承擔，而采購人及招標采購的代理機構都不會‘掏錢’。這樣，風險由財政承擔，那收益也應歸財政所有。因此，對因發生采購風險因素而不予退還的投標保證金，也應視同采購節約額一樣，由財政部門享受，而其他任何部門和單位則不能分享。”多數采購辦的從業人員都認為，不予退還的投標保證金要及時上繳國庫，作為地方財政收入。
　　
　　規范使用才是關鍵
　　
　　絕大多數專家的觀點是，既然不予退還的投標保證金是地方財政收入，其使用就須嚴格遵循《預算法》，由用款單位提出計劃，財政部門審核匯總，再報政府審查，最后提交人大機關審議通過。財政部門依據獲人大通過的預算案，按工作進度和事業發展的需要撥付。同時，不予退還的投標保證金的使用應當考慮以下實際，遵循政府采購工作優先的原則。
　　
　　因投標人的不正當行為而使利益遭受損失的其他投標人、采購人，應當獲得相應補償，預算要優先安排，在該項資金中列支，彌補政府采購職能部門工作經費的不足。采購代理機構、監督部門工作經費不足時，可向同級人民政府提出用款申請，報財政審核，經政府批準，最后由財政撥付，在該項資金中列支；可以在不予退還的投標保證金中按比例提取一部分，作為政府采購工作的獎勵基金，獎勵政府采購工作考核評比中的優先者及舉報不正當采購行為的有功人員。
　　
　　不少專家都表示，不予退還的投標保證金規范使用、透明支配才是現在的關鍵。目前，不予退還的投標保證金的歸屬問題在法律法規中還找不到答案，而在政府采購活動中，供應商的違約行為又時有發生。因此，各級財政部門作為政府采購的監督管理部門，應盡快出臺相應規定，明確其歸屬，并加強監督，防止形成帳外資金、管理漏洞。在出臺相關規定的同時，對“供應商沒及時退還的投標保證金所產生的利息怎么處理”也應進行明確。（萬玉濤）