一、電力工業(yè)的基本情況

我國電力工業(yè)一直以高速度發(fā)展，到2000年末，全國發(fā)電裝機容量達到31932萬千瓦，發(fā)電量為 13685億千瓦時，均居世界第二位。

裝機容量構(gòu)成是以火電為主，水電、核電以及以風電為代表的可再生能源共同發(fā)展。2000年底，火電裝機容量占 74．39％；水電裝機容量占24．85％；核電處于起步階段。

目前，電力工業(yè)存在的突出問題主要有：人均電氣化程度低，我國人均裝機容量僅為世界平均水平的1／5，為世界發(fā)達國家的1／10；我國電網(wǎng)網(wǎng)架薄弱，自動化水平不高，穩(wěn)定性問題比較突出；技術(shù)經(jīng)濟水平偏低；電價機制不健全，電價嚴重扭曲等。

二、加入WTO對我國電力行業(yè)的總體影響分析

就電力行業(yè)而言，目前尚未見到承諾開放市場和要求履行相應(yīng)義務(wù)的規(guī)定，因此電力行業(yè)受到的直接挑戰(zhàn)較少。

根據(jù)我國與周邊國家電力開發(fā)布局之間的關(guān)系，將來進一步擴大與周邊國家電力交換是可能和需要的，但也僅是一些局部地區(qū)。由于電力工業(yè)的特點，電力交換必須通過電網(wǎng)來實現(xiàn)，進行電力貿(mào)易和貿(mào)易規(guī)模一般都在事先經(jīng)過技術(shù)經(jīng)濟論證，只有對雙方都有效益時才能實行，在一定的電網(wǎng)條件下，電力交換的數(shù)量和交換方式還將受到電力系統(tǒng)運行的技術(shù)制約，不會引起嚴重的沖擊。因此就電力貿(mào)易的市場競爭而言，加入WTO幾乎不會對電力行業(yè)造成不利的影響或影響很??；而加入WTO后，由于國內(nèi)其他行業(yè)受到影響而引起對電力需求增長的間接影響要比直接影響更突出。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的分析預(yù)測結(jié)果，我國加入WTO，從1998—2005年逐步實現(xiàn)各項承諾，2005年我國GDP將提高1955億元。GDP所獲得的收益主要來源于根據(jù)比較優(yōu)勢而重新配置資源的效率提高。如果進一步考慮到由于貿(mào)易自由化所導致的生產(chǎn)效率提高，則從加入至2010年年均GDP增長率將比末加入WTO的情況提高近一個百分點。按照預(yù)測，我國未來的電力彈性系數(shù)為0．6- 0．8估算，電力需求的增長可提高0．6-0．8個百分點。各行業(yè)用電量增長則因加入 WTO而有不同的變化，農(nóng)業(yè)、石化行業(yè)、冶金行業(yè)等用電增長將趨緩，而輕工、紡織行業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)用電將加快增長，用電結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，將使負荷的峰谷差加大。

加入WTO，對電力工業(yè)燃料成本降低、設(shè)備采買成本降低都是有利的。由于關(guān)稅降低，進口先進設(shè)備相應(yīng)增加，有利于提高整個電力工業(yè)的裝備水平。同時，由于擴大了對先進技術(shù)的引進，通過消化、吸收，逐步增強國內(nèi)生產(chǎn)先進設(shè)備的能力，對國內(nèi)電力技術(shù)的創(chuàng)新有借鑒和促進作用。

對我國電力行業(yè)不利的方面主要是電力企業(yè)面臨更加劇烈的市場競爭。加入WTO后，外商在國內(nèi)的投資必然會進一步擴大，由外商經(jīng)營的發(fā)電企業(yè)的數(shù)量會不斷增加，將出現(xiàn)國內(nèi)發(fā)電企業(yè)與外商企業(yè)更加劇烈的市場競爭局面，外商企業(yè)在資金、技術(shù)和管理上的優(yōu)勢對我國電力企業(yè)將形成一定的威脅。

三、需要研究的重點問題及保護對策

1、投資影響及投資限制對策

對WTO協(xié)議文本進行研究，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施及知識產(chǎn)權(quán)保護等條款中，對電力工業(yè)存在潛在威脅的有服務(wù)貿(mào)易及與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，雖然這些條款目前沒有明確提出對電力工業(yè)的限制，但是一般性條款如加上具體承諾即成為限制性很強的條款(見第8條，壟斷與專營服務(wù)提供者)。我國政府在與美國等締約國簽訂的雙邊協(xié)議中，在服務(wù)領(lǐng)域中條文如下：“中國同意在所有重要服務(wù)行業(yè)，在經(jīng)過合理過渡期后，取消大部分外國股權(quán)限制，同意加入《基本通訊與金融服務(wù)協(xié)議》，以及不限制美國服務(wù)供應(yīng)商加入目前的市場。中國將不限制所有服務(wù)行業(yè)的現(xiàn)有市場準入和活動。包括批發(fā)、在固定地點以外銷售、零售、維修和運輸?shù)取Ｖ袊鴮⒂谌陜?nèi)逐步取消大部分產(chǎn)品的分銷服務(wù)限制?！蓖ㄓ嵑徒鹑诙济魑囊?guī)定在該條款規(guī)定內(nèi)，電力受不受該條款制約，這里沒有規(guī)定。之所以對電力沒有規(guī)定，是因為有服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第14條之二“安全例外1．(b)的規(guī)定((不得)阻止任何成員采取其認為對保護其根本安全利益所必需的任何行動)”。電力因為涉及到國家安全，因此沒有統(tǒng)一的對外開放要求，目前世界上只有某些鄰國的雙邊開放協(xié)議。本次WTO談判，我國政府沒有與任何國家簽署關(guān)于電力開放的雙邊協(xié)議，但是就服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的精神看，是要求所有服務(wù)業(yè)開放。在電力改革中，世行、亞行及一些外國咨詢機構(gòu)也主張我國電力開放，我們內(nèi)部對此也沒有一個明確的認識，應(yīng)研究這一問題，應(yīng)有保護性政策規(guī)定，以防止外國資本在WTO談判桌上得不到的東西，在改革中都輕而易舉地得到。

特別是對與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，也要認識其潛在的威脅。目前經(jīng)濟的全球化，最本質(zhì)的是投資資本的全球化。 1986年6月在美國等發(fā)達國家的提議下，投資問題被納入烏拉圭回合談判。經(jīng)過發(fā)展中國家與發(fā)達國家的談判，最終達成了一項《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》。該協(xié)定規(guī)定，本協(xié)定僅適用于與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施，這也就是說，對與服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易有關(guān)的投資措施，或者任何其它投資措施，協(xié)定不予管制。這種以籠統(tǒng)措辭規(guī)定的適用范圍是發(fā)達國家與發(fā)展中國家談判妥協(xié)的產(chǎn)物。發(fā)達國家為了吸引更多發(fā)展中國家參加本協(xié)定，只得放棄對服務(wù)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易領(lǐng)域中的投資措施進行約束的企圖；而發(fā)展中國家則放棄了“對貿(mào)易有直接而嚴重影響的投資措施”的提法。

電力投資因不屬于與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資，故可不受該協(xié)議限制，如受該協(xié)議限制，將會涉及國家安全及電力安全。按照該協(xié)議，外國投資者將不被附加任何條件得到投資的國民待遇，這樣關(guān)系封國家安全的電網(wǎng)投資要放開，水電、核電投資也要放開，火電投資更不在話下。如果不是發(fā)展中國家的抗爭，該投資協(xié)議不限定在與貨物貿(mào)易有關(guān)的范圍，則將會對我國電力工業(yè)造成嚴重影響。但是，該協(xié)議還留了修改的余地，見(七)中所述：在該協(xié)議生效5年內(nèi)(200舊年1月1日前)，要進行檢查，并視具體情況提出修改建議，同時，考慮該協(xié)議是否需要補充有關(guān)投資政策和競爭政策方面的規(guī)定。這表明將來有可能就談判制定外國直接投資領(lǐng)域的多邊規(guī)則提出新建議?？傊壳皸l款中沒有的，根據(jù)發(fā)達國家制定該條款的初衷和發(fā)展趨勢，不等于今后一直沒有，條款上沒寫的，也不等于在實際中不遇到這樣的問題。因此，我們要根據(jù)發(fā)達國家已表露的要求，統(tǒng)一我們對上述問題的認識，分析投資可放開和必須限制的領(lǐng)域、程度，制定保護性措施。目前電力投資方面，為國防安全和確保競爭，是否應(yīng)嚴格限制外國投資者在電網(wǎng)、水電、核電的投資，在火電方面，也要有所限制，尤其是對老電廠的售買，防止逐步形成壟斷。對售電環(huán)節(jié)，也要提前研究，制定限制政策。目前，我國中外合資、外資進入電廠投資的已不少，對此缺乏明確的限制政策，這極為不利。電力的市場有限，失去以后很難贖回，就像英國、新西蘭、美國的一些州將電廠、配電線路出售后，都處于比較被動的局面。

2、對水電施工企業(yè)的影響及對策

我國進入ＷＴＯ后，就要遵循服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定，而該協(xié)定包括對建筑工程服務(wù)的開放。對國內(nèi)施工企業(yè)的保護，當前主要靠建設(shè)部發(fā)布的外資企業(yè)承包工程范圍的限制行政令，即凡是外資投資的、國際貸款的、中外合資企業(yè)外商投資部分以及國內(nèi)企業(yè)無力承擔的，才允許國外企業(yè)承包。但該行政令在進入WTO后，是否還合法，現(xiàn)在還沒有定論。如果完全放開競爭，對電力施工企業(yè)將造成很大的威脅。

當前，急需落實朱總理1999年視察黃河小浪底水電工程時的指示，給水電施工企業(yè)注入必要的資本金，增強其國際競爭力。加快重組和培育大型企業(yè)集團，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度步伐，通過政策引導和重點扶持，培育若干個具備與國際承包商相抗衡能力的大型企業(yè)集團。國電公司大力支持水電總公司的重組，可以考慮劃撥一定的水電發(fā)電資產(chǎn)給水電施工企業(yè)使其具備穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，增強自我發(fā)展能力。希望國務(wù)院能研究這一問題，對正當?shù)馁Y產(chǎn)重組活動給予解禁或特批。

3、國企弱點及增強其機制的對策

因電力行業(yè)基本都是國企，因此，國企機制不強的問題也是影響入世后電力發(fā)展的主要問題之一，有必要制定對策。進入WTO后，企業(yè)的戰(zhàn)略機會增多，我國給予外國資本的戰(zhàn)略機會也會增多，如何利用這些戰(zhàn)略機會，為國有資本謀利益，既是國企面臨的重大機遇，也是國企目前體制所不能適應(yīng)的方面。另外，由于外資企業(yè)在服務(wù)、中介領(lǐng)域的進入，電力的科技管理人才會大量流失。

要解決這些問題，最重要的是解決政府與企業(yè)的關(guān)系，企業(yè)應(yīng)承擔什么樣的職能與責任，企業(yè)領(lǐng)導人的任免以什么為依據(jù)。如果任免的依據(jù)和法律能夠解決到位了，領(lǐng)導人本人都能清楚地知道自己能干到什么程度，什么時候，他就能清楚自己的目標是什么。而各個崗位都應(yīng)有自己清晰的職責，要有符合市場價值的回報，這就需要改變現(xiàn)有管理體制，實行競爭機制，要有科學的考核業(yè)績的辦法，對一屆任期要有業(yè)績合同及職權(quán)保證，在這些保證措施的基礎(chǔ)上，政府可以進一步放權(quán)給企業(yè)，使企業(yè)的戰(zhàn)略舉措能自主地決策，能不失時機地獲得實現(xiàn)。并在保證經(jīng)濟技術(shù)指標的前提下，將個人收入制定權(quán)放給企業(yè)，由企業(yè)自主確定各類崗位、人員的報酬，僅受納稅制約。

4、實施三段式電價已成為電力發(fā)展與市場化改革的關(guān)鍵

電價是電力市場資源配置的信號，也是電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導者。目前，我國實行一機一價的上網(wǎng)電價和政府定死的下網(wǎng)銷售電價，使得電網(wǎng)隨著不合理的上網(wǎng)電價波動，電網(wǎng)投資巨大，卻沒有考慮投資回報的獨立電價，也就是沒有回報的合理保證。這樣做的結(jié)果，只有政府通過計劃經(jīng)濟的方式下達電網(wǎng)改造指令性計劃，而電網(wǎng)的投資卻不能收回。入世以后，迫切要求加快電力能夠競爭部分的市場化進程，電價的改革必須先行。只有有了合理的電源電價、輸配電及售電電價，才能正確地引導市場的投資方向，合理引導電力投資的結(jié)構(gòu)調(diào)整，也才能有利于實行廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)的改革。進入WTO，應(yīng)加快規(guī)范電力市場，首先就是要規(guī)范電價管理，建立科學的電價管理機構(gòu)和電價形成機制，健全檢查監(jiān)督制度。三段式電價和調(diào)節(jié)電力結(jié)構(gòu)(如新能源、環(huán)保)、電力消費的電價政策也應(yīng)盡快出臺，以正確引導外資和國內(nèi)投資，為電力發(fā)展與改革創(chuàng)造一個良好的前提條件。

5、國家對水電、核電、新能源、環(huán)保及西部能源項目應(yīng)有政策扶持

建議國家要盡快制定和出臺加快水電發(fā)展的扶持政策，包括將水電站還貸期延長至25年；對水電樞紐工程實現(xiàn)的其他社會經(jīng)濟效益進行合理分攤；建立利益補償機制，鼓勵投資開發(fā)龍頭水電站和調(diào)節(jié)性能好的水電站。

對核電國產(chǎn)化項目、可再生能源國產(chǎn)化項目、風力發(fā)電國產(chǎn)化項目、潔凈煤發(fā)電示范工程、提高熱效率和減少污染排放的發(fā)電工藝以及燃煤電廠污染防治項目，建議國家制定適當?shù)膬?yōu)惠政策，以支持和推進高新技術(shù)的發(fā)展。為實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國家對西部電力開發(fā)應(yīng)當在投資和稅收上給予一定的政策優(yōu)惠，以支持和加快西部能源的開發(fā)。

根據(jù)電力工業(yè)發(fā)展的需要，應(yīng)加大水電、核電和新能源發(fā)電的比例。入世以后，由于國家安全的需要，水電、核電還都要本國投資，而一些新能源及環(huán)保設(shè)備的國產(chǎn)化程度很低，這些都是外國資本進入的重點領(lǐng)域。為此，國家應(yīng)有一定的政策，扶持國產(chǎn)化項目，提高我國電力、機械行業(yè)與外資競爭的能力。